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专家建议社会共治保障食品安全


对话人

    中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心教授  郭泽强

    华东政法大学经济法学院教授  任超

    《法治周末》记者  王阳

    全面加强社会诚信建设

    记者:每年的3月15日是消费者权益日。打假活动进行了近20年,规模一次比一次大,力度一次比一次强,但各式各样的假酒事件仍频繁上演。制售假酒案件屡禁不止,原因是什么?

    郭泽强:制售假酒案件屡禁不止的原因,我认为主要有以下几点:

    首先,生产假酒能够获得高额利润,是制售假酒行为的原生动力。不法分子生产、销售假酒的根本目的,在于获得巨额利润,而以劣质酒勾调冒充优质酒,其生产成本远远低于真酒,却在市场中以真酒价格销售。

    其次,造假在实践中有天然的温床,这主要与造假者回收包装盒造假有关。造假者无需去仿造包装盒和防伪标签,甚至可以通过直接回收酒瓶造假。回收的包装盒越高档,回收价格也越高。回收酒瓶行为本身并不违法,人们经常可以在街头巷尾看到回收品牌酒瓶和包装盒的广告,回收酒瓶的收益与回收量成正比。从酒瓶流出的另外一个重要源头——酒店与餐饮行业来说,把品牌酒瓶和包装盒完好无损回收,则意味着额外的收益。

    再者,酒类造假,实际上是整个社会诚信建设出现问题的反映。在食品安全方面的酒类造假等问题,其实都是诚信缺失的表现。市场经济是法治经济,信用关系是市场经济中十分重要的经济关系。在查获假酒之后,一些品牌高档白酒厂家由于担心自身形象,对查处造假行为态度模糊,认为查出市场上有大量的假酒对自身销售也不利,总是在强调高档酒的各种防伪措施,而不愿意向消费者普及高档酒酒品、酒味、口感等更为专业的辨伪知识。2017中国信用小康指数为77.8分,比上年增长了3.7分,虽然有所进步,但企业信用仍然不够理想。

    任超:制售假酒案件屡禁不止的核心原因,可以归纳为六个字:低成本、高利润。

    低成本有以下几个方面:第一,假酒生产成本低。加工或购置的低价酒和回收的包装盒价廉且易得,生产地和储存地选择难以发现的地方,租金低廉;第二,销售成本低。制售假酒者的销售渠道多样化,加之互联网的辅助,通过购物平台和快递物流,轻松将假酒运至并销售至全国各地;第三,违法成本低。食品安全法、商标法、产品质量法规定了行政责任,消费者权益保护法规定了民事责任,刑法规定了刑事责任,但是三种责任的处罚力度与制售假酒的暴利不成正比,制售假酒者抱有侥幸心理铤而走险。

    高利润体现在以下几个方面:第一,市场广阔,供不应求。我国从古至今形成了深入人心的酒文化,小至家庭自备,大至各种应酬、会议,酒的需求极大。有的消费者难以辨别真假酒误买假酒,而有的消费者碍于正版酒的高价,出于面子和节约等目的知假买假,因此“山寨酒”市场广阔。第二,毛利润高。虽然售价低于正版酒,但是相比假酒的低廉成本,收入会高10倍以上,毛利巨大。第三,净利润高。由于缺乏发票或其他凭证,从生产到销售整个过程交易隐蔽或模糊,制售假酒者的黑色收入容易逃脱国家税务机关的监管,偷逃税之后净利润约等于毛利润,暴利使得制售假酒屡禁不止。

    提高监管队伍专业化程度

    记者:近些年,食品安全领域可谓乱象丛生、问题应接不暇,涉及监管部门十多家,政出多门却问责无门,广受诟病。打击制售假酒,目前存在哪些监管漏洞?

    郭泽强:假烟假酒在生活中往往被同时提及,但是假烟与假酒确实存在不同的处境。如今,假烟在市面上较少出现,而假酒则时常可见。究其原因,在于监管部门的专业化程度不同。对于烟草的日常监管,由烟草公司的稽查部门进行,这是一个查处违法违规销售香烟的部门,相关力量比较集中。而且经销香烟还要取得烟草专卖资格,商户销售假烟容易被发现。反观酒类监管,其任务由工商部门或食药监部门承担,而且销售酒类并不需要香烟那样专门资格。因此,酒类监管部门的专业化亟待加强。

    近年来,在强调尊重市场规律,各级政府机关纷纷简政放权。体现在酒类管理上,自2006年实施的《酒类流通管理办法》被废止,酒类流通所需要的三证:生产证、流通证、安全许可证现已不再被要求。在某种程度上,废止《酒类流通管理办法》会使酒类市场更加透明公正,同时对酒商减负,提高产品在市场上的流通效率有一定的积极作用。但是《酒类流通管理办法》的废止对正规酒厂、酒商而言是利好,也让生产销售假冒伪劣酒类的人员有了可乘之机。由于放开了对酒类的全程监管,一些无良酒厂和酒商在制售假酒时更加肆无忌惮。以往对酒类监管强调全程监控,防患未然,如今已变为更加注重事后追责。2017年12月22日,国家食药监总局出台《食品药品安全监管信息公开管理办法》。我认为,这个部门规章很有针对性和可操作性。通过全面推进食品药品安全监管信息公开工作,保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权,推进食品药品安全社会共治,增强政府部门公信力执行力,让权力在阳光下运行。

    任超:关于打击制售假酒的监管,我认为在主体、方式、流程和技术方面都有需要完善的地方。目前,假酒呈“产、供、销”一条龙产业链状,虽然工商部门、质监部门、食药监部门等政府部门各有分工,但囿于职能不同仅能处理某个环节,例如工商部门负责对流通环节的售假问题给予处罚,但是对于源头的制假者的查处属于食药监部门的职责,工商部门不会越权调查处理,导致治标不治本的结果。而随着国家市场监督管理总局的组建,将以前涉及食品药品生产、流通、消费等环节监管的几个部门整合,九龙治水的监管模式有望结束。

    制售假酒层出不穷,但监管部门仍然以抽查、突击检查为主,并且开出罚单或整改通知书之后了事,监管力度不够,不能从根本上发挥监督的威慑作用。此外,市场上假酒的辨识度越来越低,“山寨酒”造假水平与日俱增,监管部门也应当针对新的造假技术相应改进,加强和专家等专业人士的合作,学习辨别假酒方法、提高检验检测能力,提高监管队伍的专业化程度。

    鼓励消保委提起公益诉讼

    记者:我国对食品安全问题非常重视,在保障食品安全上不遗余力,出台一系列相关法律法规,积极引导、规范行业健康发展。现行的法律法规还有哪些待完善之处?

    郭泽强:目前,食品监管多在接到投诉之后或者发生危险之后,这属于事后监管、被动监管。缺乏事前和事中监管,未能做到防患于未然。事前监管是指在制售假酒者准备原材料等准备活动时打击,使得制造环节落空。事中监管是指制售假酒者在运输过程中或批量运抵线上和线下销售地点时及时打击,使得销售环节落空。法律法规应当注重事前预防与事中纠正,而不能被动的事后处置。

    在处罚力度上,应加大罚款和罚金刑,而不是一味强调用死刑等方法刮骨疗伤。目前我国法律法规对制假售假行为的处罚没有达到预防违法犯罪的效果,对制假售假行为人的处罚与其获得的利润不成正比,违法犯罪成本过低没有起到震慑作用。因此,必须有针对性地加大罚款和罚金刑的力度,不仅要没收犯罪分子的违法所得,还要处以高额罚款和罚金,足以使其丧失再次制假售假的能力。值得关注的是,最近出现对于制售假酒者严惩甚至动用死刑的呼声。我认为,上述呼声缺乏法治思维。从国家治理现代化的角度看,规范制假售假行为应当建构一个立体的责任体系:民事责任、行政责任、刑事责任等。刑法作为社会治理的最后一道防线,其发动应作为达摩克利斯之剑,悬而慎发,严法慎刑,这才是现代法治国家刑法谦抑与宽容之体现。

    任超:新修订的消费者权益保护法加大了对厂家欺诈行为的惩罚力度,将“双倍赔偿”修正为“三倍赔偿”。食品安全法则规定,销售食品安全标准的食品,消费者可以要求支付价款10倍的赔偿金;刑法中生产、销售伪劣产品罪,也规定了不同销售金额对应的刑期和罚金。但目前的惩罚力度,较于制售假酒的暴利缺乏威慑力,应当提高行政处罚的罚款金额。同时,应综合考虑制售假酒的社会危害性之后决定刑期,提高罚金金额。

    各地制售假酒情况不一,地方应当出台适合本地的打击制售假酒的法规政策,建立健全酒类产品质量检测和追溯体系,明确执法机构,在制售假酒全过程加强监管,规定各监管主体的职责权限以及协作事项,如上海市出台《上海市酒类商品产销管理条例》。此外,还要完善公益诉讼,减少单个消费者的维权成本。对于单个消费者购买到假酒的情形,应当给予消费者权益保护委员会(以下简称消保委)提起公益诉讼的权利。2018年1月5日,江苏省消保委官微发布消息,其就百度涉嫌违法获取消费者个人信息及相关问题提起的民事公益诉讼,已由南京市中级人民法院正式立案。我认为,由地方消保委提起公益诉讼,这是一个好的开头。

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